Analizując podpisaną ostatnio przez Prezydenta ustawę o odnawialnych źródłach energii, uderza mnie w niej brak jasnego celu.

Wydaje mi się, że autor tej ustawy – czyli rząd – miał problem z określeniem powodów, dla których ten dokument ostatecznie przedłożył do uchwalenia. To rzadkie zjawisko, ale ustawa nie ma wpisanego celu, nie precyzowała też realnych skutków jej wprowadzenia już na etapie projektu rządowego, a tym bardziej po uchwaleniu - razem z kilkuset autopoprawkami rządowymi (bez aktualizacji tzw. oceny skutków) i kilkudziesięcioma poselskimi.
Moglibyśmy wyjść z założenia, że niedociągnięcia są oczywiste, a brak celu regulacji nie ma większego znaczenia. Jednak uważne śledzenie wypowiedzi autorów i promotorów ustawy prowadzi do przeciwnych wniosków – i tym samym do dużej konsternacji.

Zgubiony cel

Pierwszym sformułowanym wprost w projekcie ustawy z początku 2012 roku celem był długofalowy rozwój energetyki odnawialnej, prowadzący do poprawy bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska, podnoszenia innowacyjności i tworzenia miejsc pracy. Uważam, że to bardzo właściwy cel. Problem w tym, że od ponad dwóch lat cel ten nie jest przez nikogo artykułowany ani w ustawie, ani w debacie. Pozostał martwym sformułowaniem w uzasadnieniu, które ma już niewiele wspólnego z treścią ustawy.
Został on bowiem zastąpiony przez podejście uznane za bardziej pragmatyczne. Przez pewien czas artykułowano potrzebę stworzenia ustawy, ponieważ musieliśmy wdrożyć unijną dyrektywę 2009/28/WE. Z uwagi na rosnące opóźnienie w uchwaleniu ustawy o OZE, szybko okazało się, że - w sensie formalnej transpozycji - nowelizacje ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o biopaliwach wprowadziły już wymogi formalne dyrektywy do polskiego prawodawstwa. Tym samym groźba nałożenia kary na wniosek Komisji Europejskiej za niewdrożenie dyrektywy została wyeliminowana zanim ustawa o OZE została uchwalona.
Zaczęto coraz wyraźniej mówić o trzecim celu, jakim jest ograniczenie kosztów wsparcia, nazywanym „optymalizacją”. Optymalizacja kosztów byłaby działaniem niezwykle ważnym, gdyby odbywała się w ramach realizacji pierwotnego, szerokiego celu i gdyby rzeczywiście do tego prowadziła. Nie zostało to niestety potwierdzone wprost czy też odzwierciedlone w przepisach ustawy, nie zostało to też faktycznie wykazane w ocenie skutków regulacji (OSR), która bez aktualizacji i weryfikacji jej treści została oderwana od istoty uchwalanych przepisów i stała się elementem politycznego PR. Argument ten był silnie eksponowany przez rząd w towarzyszącej powstawaniu regulacji debacie.


Ponieważ jednak ustawa w części dotyczącej kosztów (system wsparcia) wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2016 roku, także częściowo uwzględniony w ustawie cel ograniczenia kosztów dla ewidentnie nadmiarowego już od 2006 roku wsparcia dla zamortyzowanej dużej energetyki wodnej i współspalania nie zostanie zrealizowany.

Pięcioletnie opóźnienie w uchwaleniu ustawy pozwoliło bowiem na krociowe zarobki koncernom energetycznym i przerzucanie tych kosztów w rachunki odbiorców, a inne uchwalone przepisy pozwolą na dalsze powiększanie zysków koncernów - kosztem ograniczenia rynku dla niezależnych producentów energii. Koncerny zarobiły nienależnie, teraz krzyczą „łapać złodzieja” aby zniechęcić do rozwoju energetyki rozproszonej i prosumenckiej, po czym – jak konkurencja zostanie wyrugowana z rynku- znowu zbiorą żniwo na aukcjach i ponownie sprywatyzują zyski a kosztami obciążą odbiorców energii. Póki co krótkoterminowo strategia polegająca na braku celu opłaca się też politykom.

Pozory wsparcia dla prosumenta

W kwestii ograniczania kosztów, jedna rzecz z pewnością rządowi się udała: całkowite ograniczenie w ramach ustawy o OZE wydatków związanych z rozwojem energetyki prosumenckiej. Proponując przepisy – tzw. „net metering” - polegające na zmuszaniu prosumentów do oddawania energii przedsiębiorstwom energetycznym po cenie poniżej kosztów produkcji energii, prosumeryzm nikomu się nie opłaca. Rząd skutecznie blokował rozwój tej części energetyki, choć w OSR („na papierze”) wykazywał, że powstanie aż 1700 MW mocy w takich mikroinstalacjach. Martwe prawo, tak samo jak martwy (nienarodzony) prosument, nie kosztują. Przynajmniej wtedy, gdy koszty liczymy najdalej na rok do przodu, a tak właśnie rząd zdefiniował tzw. „opłatę OZE” do rozliczenia jej ryczałtem w rachunkach za energie elektryczną. W takim systemie najtańsze jest oczywiście nierobienie niczego.

Przy takim rozumowaniu opóźnienie uchwalenia ustawy o OZE i wzrost ryzyka inwestycyjnego przyniosło także pozorne korzyści w postaci braku inwestycji. Brak inwestycji to czysta oszczędność w krótkoterminowym rachunku księgowym, nawet jeśli jest to jednocześnie olbrzymi koszt do zapłacenia w rachunku średniookresowym.

Stanęły inwestycje, rynek zamarł i na jego odblokowanie trzeba będzie długo czekać. Także, co do zasady „szybka” energetyka prosumencka będzie miała duży problem z optymalnym rozwojem. Wybrano dla niej bowiem jako podstawowy system wsparcia (tzw. półroczne rozliczenie netto), który obarczony jest znacznie większym ryzkiem niż duże „korporacyjne” inwestycje i znacznie niższą stopą zwrotu nakładów. Łatwo sobie wyobrazić, że autorzy tych rozwiązań już za niedługo powiedzą: „wybraliśmy rozwiązania rynkowe i jak widać na rynku energetyka prosumencka się nie sprawdza”. Tymczasem problem polega tym, że wybrano de facto (pomijając rynkowo brzmiące nazwy instrumentów: „aukcje” itp.) rozwiązania zdecydowanie antyrynkowe, wręcz niszczące rynek poprzez organicznie liczby sprzedających energię.

Odwleczemy nałożenie kary, ale nie zbudujmy nowoczesnej energetyki


W pracy nad ustawą straciliśmy jasną wizję i sens rozwoju OZE, a pierwotny cel został zapomniany.

I nawet jeśli formalnie udało nam się dokonać transpozycji dyrektywy, to realizacja jej założeń (15-procentowy udział OZE w miksie energetycznym w 2020 r.) jest coraz bardziej bardzo zagrożona. Podejrzewam, że w ostatniej chwili, w 2020 roku, nastąpi wzrost współspalania (które, zgodnie z deklaracjami rządu, miało być ograniczone). Zostaną też ogłoszone aukcje na nowe inwestycje o dużych wolumenach i - w efekcie – o wysokiej cenie. Uzasadnieniem będzie konieczność uniknięcia kar i kosztów po 2020 roku, choć pierwotny cel - jakim jest rozwój energii odnawialnych – moim zdaniem nie zostanie zrealizowany, a koszty wsparcia wytwarzania energii elektrycznej z OZE per saldo będą dalej wysokie.
Całkowite pominięcie wsparcia dla ciepła z OZE – i skupienie się wyłącznie na promocji energii elektrycznej – spowoduje, że będziemy mieć duży problem ze zrównoważonym rozwojem kluczowego segmentu "zielonego miksu", jakim jest wytwarzanie ciepła, stanowiącego obecnie 80 proc. rynku OZE.

Odnoszę więc wrażenie, że po kilku latach pracy powstał dokument, który wejdzie w życie późno, który nie pomoże osiągnąć odpowiednich celów i zakładanych wyników, i który nie pozwoli sektorowi OZE się rozwinąć w sposób trwały i zrównoważony.

Zmarnowany dobry kawałek europejskiej legislacji

Sama dyrektywa 2009/28/WE o OZE, która legła u podstaw rozpoczęcia prac nad ustawą o OZE, jest regulacją ramową, z której należało znacznie lepiej skorzystać. Dobrze określa techniczne i praktyczne aspekty rozwoju energii odnawialnych w Europie. Prezentuje się w niej cele i pokazuje się, czemu ma służyć wprowadzanie dyrektywy w życie, promuje różnorodność i małe źródła. UE, formułując wytyczne dla prawa krajowego, nie zapomina o zrównoważonym rozwoju odnawialnych źródeł energii, podkreśla korzyści gospodarcze, społeczne i środowiskowe takiej drogi.
To naprawdę bardzo dobry dokument – pod warunkiem, że trafia do wdrożenia przez kogoś, kto podziela taką wizję rozwoju.
Przed przystąpieniem do Unii krajów Europy Środkowej, w europejskiej legislacji co do zasady po prostu określano cele – nie było kar za ich nieosiągnięcie. Po wejściu Polski do Wspólnoty, kary są jedynym sposobem egzekwowania niektórych zmian.

Dyrektywa 2009/28/WE jest jeszcze lepsza od poprzedniej z 2001 roku. Formułuję cele obowiązkowe, nie tylko indykatywne, jak to miało miejsce w przypadku poprzedniej dyrektywy. Brak realizacji celów zagrożony jest nieuchronną karą, ale dopiero w 2021 roku. Obejmuje ona konieczność zapewnienia rozwoju sektora biopaliw i czystego transportu, ciepła oraz energii elektrycznej z OZE i zauważa ich skorelowanie między sobą. Odnosi się też do wykorzystania OZE do wzmocnienia realizacji celów w zakresie efektywności energetycznej w branży budownictwa oraz celów w zakresie redukcji emisji.


Nasza ustawa nie niesie ze sobą takiej wizji wspólnego, harmonijnego rozwoju tych wszystkich sektorów. Polska robi wszystko, by opóźnić wdrożenie bardziej progresywnych przepisów dyrektywy i jak najdłużej „rolować” narastające problemy na kolejne lata. Polska najchętniej w ogóle by się do nich nie dostosowywała. W kwestiach energetycznych i środowiskowych bliżej nam niestety do Unii Euroazjatyckiej i Rosji - stawiającej na paliwa kopalne - niż do Unii Europejskiej.

 

Podwójna stawka

Polska myśli bardzo krótkowzrocznie. Dokonamy chwilowych oszczędności, ale uniemożliwienie inwestycji obróci się szybko przeciwko nam.
Dlaczego Unia na to pozwala? Dlatego, że dzięki naszym zaniechaniom i coraz bardziej oczywistym błędom, kraje Europy Zachodniej będą za kilka lat sprzedawać nam wszystko, czego nam będzie brakowało, czyli tanią i czysta energię z OZE. A my, zamiast „oszczędzać”, słono będziemy płacić za każdą importowaną terawatogodzinę. Energia w UE jest już teraz tańsza (dzięki OZE) – Polska będzie już wkrótce ją nabywać.
Co gorsze, za zaniechania i brak skutecznego wdrażania unijnych regulacji zapłacimy podwójnie: najpierw grozi nam konieczność dokonania kosztowanego transferu statystycznego czyli zakupu brakujących do wypełnienia celu unijnego ilości energii z OZE już w 2020 roku, a obawiam się, że przy okazji w kolejnych latach poniesiemy dodatkowe koszty niezrealizowania kolejnego celu UE - obowiązkowej redukcji emisji gazów cieplarnianych o 40 procent w 2030 roku.

Stara i nowa Unia

Kwestia OZE dzieli Unię Europejską. W „starych” krajach – takich jak Niemcy, Dania, Wielka Brytania, Francja, a nawet Hiszpania i Włochy – prowadzi się konsekwentną, przejrzystą politykę rozwoju energii odnawialnych.
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej podchodzą do tej kwestii bardzo różnie. W ostatnich latach najbardziej progresywne w tym towarzystwie są republiki bałtyckie, których polityka ciąży ku krajom nordyckim. Słowenia i Bułgaria szukają swojej drogi korzystając z doświadczeń włoskich. Na rozwój nowoczesnego przemysłu OZE stawiają Czechy.
Natomiast Polska – wraz z Węgrami – zajęła w Europie pozycję hamulca outsidera. Wpadamy w uzasadnioną historycznie histerię związaną z bezpieczeństwem energetycznym, ale równocześnie nie robimy nic, by rozwinąć własne źródła energii.
Polska pretenduje do mocnej pozycji w Europie. Podejście do OZE działa jednak jak papierek lakmusowy. I Polska bardzo wiele traci, staje się pewnego rodzaju przywódcą Europy B.
Tracimy otrzymaną szansę. Nie wykorzystujemy też świetnego położenia geograficznego, dużej powierzchni i warunków klimatycznych, dzięki czemu Polska na tle UE ma olbrzymie odnawiane zasoby energii do wykorzystania we wszystkich postaciach.

Nadzieja w energetyce rozproszonej

Krajowe prawo sprzyja spółkom węglowym i odstrasza zagranicznych inwestorów. Przez swoją niespójność i niejasność, jest ono także hamulcem dla szerszych polskich inicjatyw w zakresie energii i klimatu. Prawo ogranicza rozwój i inwestycje, a to oznacza, że będziemy wkrótce importować nie tylko energię ale i urządzenia. Na czym więc będzie opierała się nasza gospodarka?

Jest w ustawie o OZE jedna szczelina, która daje nadzieję: taryfy gwarantowane dla wytwórców energii z mikroinstalacji, wprowadzone tzw. poprawką prosumencką posła Artura Bramory. Poparła je, wbrew woli rządu, większość sejmowa, i ze zrozumieniem kardynalnego jej znaczenia podpisał Prezydent. Gdyby, mimo widocznego niestety, obecnego braku entuzjazmu rządu, udało się skutecznie wdrożyć te przepisy i rozwinąć mikroinstalacje, sytuacja, przynajmniej, jeśli chodzi o rozwój krajowego przemysłu i budowę świadomości społecznej, mogłaby się zacząć stopniowo zmieniać. Nie wiadomo też, jaka jest przyszłość aukcji dla źródeł do 1MW. To, czy ten segment się rozwinie, czy też będzie tylko przysłowiowym listkiem figowym -razem z energetyką prosumencką - wpłynie znacząco na rozwój energetyki rozproszonej, czyli najważniejszy obecnie kierunek rozwoju światowej energetyki i podstawą energetyki europejskiej. UE ma już 25 proc. energii elektrycznie z OZE i będzie to ok. 50 proc. w 2030 roku, a to oznacza powszechną tanią energię, z którą technologiami konwencjonalnymi nie da się konkurować.

Prawdziwym sukcesem w ustawie jest jedynie – wywalczona w pocie czoła, wszystkimi środkami będącymi w rękach strony społecznej ze wsparciem innowacyjnego, choć jeszcze z słabego, przemysłu – poprawka prosumencka. Bez dalszego wsparcia społecznego i politycznego wysiłek ten może być jednak zmarnowany. Wtedy bowiem nośna koncepcja tzw. energetyki lokalnej, innowacyjnej i obywatelskiej przegrałaby z zawartym w energetyce przymierzem państwowych koncernów i administracji, a w końcu owe „przymierze” przegra z innowacyjną energetyką światową - a to byłoby groźne dla nas wszystkich, łącznie z energetyką i administracją.

 

Tekst powstał jako wkład do szerszej debaty prosumenckiej na Forum Energetyki Prosumenckiej,
które odbędzie się 12-13 maja 2015 r. w Warszawie, w gmachu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rejestracja do 6 maja.